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jun-2019

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Autorización temporal de la residencia española por razones humanitarias: La limosna de la administración para el exilio venezolano.

La reunión de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR) correspondiente al mes de febrero, finalizó con la propuesta de la concesión de una autorización temporal de residencia por razones humanitarias de protección internacional para todos los solicitantes de asilo venezolanos, cuyas peticiones de protección internacional hubiesen sido desestimadas.

Este órgano colegiado, adscrito al Ministerio del Interior (MIR), es competente para formular las propuestas de concesión o denegación de las solicitudes de asilo ante el ministro del Interior. La CIAR se reúne periódicamente, y está compuesta por un representante del propio MIR y de los ministerios de exteriores, Justicia, trabajo y sanidad, además de un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para España (ACNUR), que acude por invitación y puede participar en las reuniones, aunque carece de voto.

El MIR emitió el pasado 5 de marzo una nota en la que recogía esta propuesta, y donde además se señalaba que, la CIAR, asimismo, había propuesto “la adopción de un acuerdo para que las personas nacionales de Venezuela a las que se les haya denegado la protección internacional con anterioridad a febrero de 2019, siempre que sus solicitudes hubiesen sido presentadas y denegadas con posterioridad al 1 de enero de 2014, puedan beneficiarse de la autorización de residencia temporal por razones humanitarias de protección internacional, en caso de que cumplan determinados requisitos”, pudiendo los solicitantes cuya petición de asilo haya sido así desestimada, acudir directamente a las comisarías de extranjería para ser documentados con una tarjeta de residencia de un año de duración, prorrogable, que implica igualmente el derecho a trabajar en España, y todo ello sin que sea preciso solicitar una autorización adicional.

De un análisis detenido de la nota emitida por el MIR podría desprenderse que la intención de la administración no es otra que la de iniciar un proceso de regularización masiva de los ciudadanos venezolanos residentes en España, pero canalizado por la vía de la extranjería, en lugar del otorgamiento, en el futuro, de alguna protección por el régimen de asilo, que también incluye la residencia legal y el derecho a trabajar.

El sistema extraordinario elegido para dar salida a este problema, que afecta a más de 40.000 solicitantes venezolanos cuyas peticiones se amontonan en los pasillos de la Oficina de Asilo, (sobre todo desde 2016 cuando la situación de su país de origen empeoró dramáticamente),  es el que recoge el artículo 46,3 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria que establece que, “Por razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, se podrá autorizar la permanencia de la persona solicitante de protección internacional en España en los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración”. Esta vía constituye, en defecto de la concesión del estatuto de refugiado o de la protección subsidiaria, la tercera de las posibilidades protectoras que establece la propia ley, pero siendo, la que más se aleja del espíritu del asilo y refugio que inspiró la Convención de Ginebra de 1951, que estableció, por primera vez, el concepto de lo que conocemos como refugiados.

¿Pero, por qué ha optado la administración por una regularización excepcional basada en consideraciones humanitarias, habiendo podido optar por alguna otra de las posibilidades de protección que le confiere la Ley de Asilo? La respuesta a esta pregunta deberá hacerse en clave de política exterior y no en clave jurídica, porque lo cierto es que, a diferencia de la posición mantenida por otros países de nuestro entorno y a pesar de las numerosas denuncias realizadas por los organismos internacionales, el gobierno español ha venido evitando reconocer de forma oficiosa que en Venezuela exista una represión política e institucional lo suficientemente grave como para considerar que las alegaciones de persecución denunciadas por miles de sus ciudadanos sean de la suficiente entidad como para considerar la necesidad de otorgarles protección.

Según los últimos datos publicados por el Ministerio del Interior relativos al asilo en España y correspondientes al año 2016 (1), ese año se realizaron 16.544 solicitudes de asilo, de las cuales 4.196 fueron presentadas por ciudadanos venezolanos, lo que equivale a un 25,3% del total de las peticiones presentadas en territorio. Ese mismo año, se concedió el estatuto de refugiado tan solo a 4 venezolanos, y aun considerando que esas resoluciones recayesen sobre solicitudes presentadas por ciudadanos de esa nacionalidad en 2015 (596), representan un insignificante 0,67% del total de estas, lo que demuestra de forma flagrante que la administración no considera que exista persecución política en el país. A finales de 2018, el número de solicitudes de asilo pendientes de resolver ascendían a unas 78.000, de las cuales 35.000 correspondían a nacionales venezolanos (2). Casi la población entera de una capital de provincia como Teruel o Soria.

La ley de asilo hace suya la definición de refugiado que recoge la convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, ampliándola a los supuestos de persecución por motivos de pertenencia a grupo de género y/o de adscripción a determinada tendencia u orientación sexual, circunstancias, que en 1951 no eran todavía susceptibles de protección legal alguna. En su artículo 3 establece que, “la condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de genero u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país……”.

¿Podemos afirmar pues, por ejemplo, que un venezolano que milite o simpatice con los grupos de la oposición y se haya podido destacar por realizar manifestaciones contra el gobierno, no pueda tener un fundado temor a regresar a Venezuela en la actual situación? Según la administración española, así es. Reconocer que en Venezuela exista una situación de represión política sería tanto como reconocer el derecho al asilo de quienes huyen de ella. Sin embargo, las principales organizaciones internacionales de derechos humanos ven de forma muy distinta la situación del país.

El último informe del Departamento de Estado de EE. UU. sobre Venezuela (2018), (3) evidencia la existencia de una persecución política represora planificada por el gobierno y ejecutada por las fuerzas armadas y la policía con el apoyo de numerosos grupos paramilitares y de delincuentes comunes. El informe merece la lectura completa. Valgan algunas cifras de éste. Según investigaciones independientes, 147 jóvenes menores de 20 años fueron asesinados tan solo en Caracas entre enero y agosto de 2018. De estas muertes, 65 son atribuibles directamente a la policía política del régimen. Entre abril y julio de 2017 se contaron 125 muertes por represión en las protestas, de las cuales entre el 50 y el 75% lo fueron a manos de la Policía y los llamados “colectivos”, grupos paramilitares afines a Maduro, mientras que el resto fallecieron a manos de otras fuerzas de seguridad. La ONG PROVEA, estima que el 83% de estas víctimas lo fueron por disparos de armas de fuego.

El informe de Freedom House sobre la libertad en el mundo en 2019, (4) define a Venezuela como nación “no libre”, con una escala de libertad global del 19%. La propia OEA, publicó en 2017 (5) una devastadora evaluación de la situación de los derechos humanos en Venezuela, reflejando que entre enero de 2014 y noviembre de 2018, 12.949 personas fueron detenidas arbitrariamente. De esta cifra, 7.512 personas fueron investigadas penalmente y se encuentran con medidas cautelares sustitutivas de privación de libertad tales como presentación periódica, arresto domiciliario, y prohibición de declarar en medios de comunicación, entre otras.

El 4 de febrero de 2019, la ONG Foro Penal denunció que en Venezuela había 966 presos políticos cifra que varía constantemente debido al “efecto puerta giratoria” del régimen, que consiste en encarcelar y excarcelar presos constantemente. El informe concluye con la evidencia de la comisión de delitos de lesa humanidad por parte del gobierno. Pues bien, a pesar de todos estos abrumadores datos estadísticos, para la administración española, solo 4 de las más de 17.000 peticiones de asilo presentadas entre 2015 y 2016 por ciudadanos de Venezuela fueron merecedoras de la concesión del estatuto de refugiado. Estas sonrojantes estadísticas hablan por sí mismas.

La ley de asilo, contempla una segunda protección denominada subsidiaria, que está regulada en el art. 4 y que define como el derecho “dispensado a las personas de otros países y a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate”, siendo los daños graves que pueden dar lugar a esta protección la condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material, la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante y/o las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.

Los datos oficiales (6) que señalan que Venezuela volvió a liderar en 2018 la estadística mundial de muertes por causas violentas con 23.047, de las cuales más de 10.000 fueron homicidios e incluyen 8.200 ejecuciones extrajudiciales, no parecen conmover conciencia alguna en la administración española, a pesar de que la tasa de 81,4 muertes violentas por cada 100.000 habitantes acerquen los números de Venezuela a los de un país en guerra, siendo muy superiores por ejemplo, a las provocadas desde 2014 por el conflicto entre Ucrania y Rusia.

En el año 2016 España no concedió ni una sola protección subsidiaria a solicitantes venezolanos, por lo que, es evidente, que el MIR tampoco considera que exista en Venezuela una situación de violencia extrema o la posibilidad de que los disidentes sufran tratos inhumanos o degradantes en su país de origen, ni tampoco que deban temer una amenaza grave contra su vida motivada por la situación de violencia provocada por la situación de conflicto interno. Las cifras de nuevo caen en saco roto.

Y por si lo anterior no fuera poco, resulta que ni siquiera la opción por esta tercera vía de la protección extraordinaria por extranjería del Art. 46,3 de la Ley de asilo ha sido una ocurrencia del propio MIR, sino que, en realidad, ha venido forzada por la jurisprudencia de la Audiencia Nacional, tribunal competente para el examen de los recursos jurisdiccionales contra las denegaciones de solicitudes de asilo, que ha venido manteniendo desde 2018 de forma casi sistemática, la necesidad de otorgar protección humanitaria a los ciudadanos venezolanos. (A.N Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8ª. Sents. de 1 abril de 2019, JUR 2019142440 y JUR 2019140042, Sent de 18 marzo 2019. JUR 2019 143021 y Sent de 11 de marzo de 2019 JUR 2019143019, entre otras) Sentencias que justifican la autorización de permanencia en España por razones humanitarias, al menos hasta que la situación del país de origen ofrezca unas mínimas garantías de seguridad y atención de las necesidades básicas.

El ACNUR ha señalado que la concesión de la autorización temporal de residencia por razones humanitarias de protección internacional “no sustituye en todo caso al estudio individualizado de las peticiones de asilo de personas venezolanas en España por parte de las autoridades competentes y el reconocimiento del estatuto de refugiado a quienes reúnan los requisitos de la definición de la Convención de Ginebra de 1951 y la ley de asilo española, pero vistas las actitudes y actuaciones pasadas y presentes de la administración, la evidencia señala que  la solución al problema va a pasar por un proceso de regularización masiva a través de la legislación de extranjería, que incluirá a todos los venezolanos, solicitantes de asilo o no, y dando por sentado, que todas las solicitudes de asilo presentadas por venezolanos serán denegadas.

Por último, aunque entendemos que la única protección debida y necesaria para muchos de los venezolanos que dejaron su país por haber sufrido en mayor o menor medida persecución política es la de refugiado que recoge el Art 3 de la Ley de asilo, hay que señalar que, la autorización temporal de (la) residencia por razones humanitarias de protección internacional, pese a ser una simple limosna administrativa, supone al menos la posibilidad de regularizar la situación de un colectivo de exiliados doblemente vapuleado por la tiranía de un régimen político primero, y por el vergonzante comportamiento de nuestra administración después.

 

Alejandro de Vicente de Rojas. Abogado

Larrauri & martí Abogados

 

Fuentes:

  1. Ministerio del interior.  El asilo en España en cifras. (2015 – 2016). http://www.interior.gob.es/web/archivos-y-documentacion/documentacion-y-publicaciones/publicaciones-descargables/extranjeria-y-asilo/asilo-en-cifras
  2. CEAR. Comisión Española de Ayuda al Refugiado. Más que cifras. El Asilo en España 2018. http://masquecifras.org/
  3. United States Department of State • Bureau of Democracy, Human Rights and Labor. Country Reports on Human Rights Practices for 2018.  Venezuela 2018 human rights report executive summary. https://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/#wrapper
  4. Freedom House. Freedom in the world 2019. – Venezuela. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2019
  5. Grupo de Trabajo de la OEA. Informe preliminar sobre la crisis de migrantes y refugiados venezolanos en la región. (Washington 8 de marzo de 2019). http://www.oas.org/documents/spa/press/Informe-preliminar-2019-Grupo-Trabajo_Venezuela.pdf
  6. Observatorio Venezolano de Violencia (OVV- Caracas), datos de 2018. https://observatoriodeviolencia.org.ve/ovv-lacso-informe-anual-de-violencia-2018/

 

 

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